食品是维系人类生存、发育及成长最重要的物质，是人类从事社会活动的物质基础，是确保人类身体健康和战胜疾病的物质保证，每个人都需要从食品中汲取维持生命活动所必需的营养。而食品的不安全和不卫生却又是百病之源，食品的安全性关系到人们的健康，甚至社会的稳定。而现代农业的发展、食品生产加工过程中大量化学品的使用以及环境卫生恶化等因素又使得食品安全问题变得更加严重。

食品安全，关系国计民生，已经成为食品供应链中的一个关键因素，食品安全问题也是当今国内外普遍关注的热门话题。为了提高食品安全，避免通过食品传染疾病，杜绝食品加工流通中的安全隐患，世界各国政府都加强了对食品安全问题的重视。

根据世界卫生组织（WHO）的定义，食品安全（food safety）是指“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害的所有危险都不存在，起初是一个较为绝对的概念。后来人们逐渐认识到，绝对安全是很难做到的，食品安全更应该是一个相对的、广义的概念。一方面，任何一种食品，即使其成分对人体是有益的，或者其毒性极微，如果食用数量过多或食用条件不合适，仍然毒害可能身体或损害健康。譬如，食盐过量会中毒，饮酒过度会伤身。另一方面，一些食品的安全性又是因人而异的。譬如，鱼、虾、蟹类水产品对多数人是安全的，可确实有人吃了这些水产品就会过敏。因此，评价一种食品或者其成分是否安全，不能单纯地看它内在固有的“有毒、有害物质”，更要紧的是看它是否造成实际危害。

一、国际食品安全现状

（一）食品安全问题日益凸显

近年来，世界范围内食品安全方面的恶性、突发性事件频发，食源性疾病跃升为影响人类健康的最重要的威胁之一。1987年至1999年期间，经证实的病牛就达一万头，涉及包括英国在内的30个国家和地区，造成了巨大的经济损失和严重的社会恐慌。1996年5月中旬，日本几十所中学和幼儿园相继发生6起集体食物中毒事件，中毒人数多达1600人，导致3名儿童死亡，80多人入院治疗，这就是引起全世界极大关注的大肠杆菌0157：H7食物中毒事件。

食品安全事件不但威胁消费者的健康，而且对经济、政治造成重大影响。1999年5月比利时发生“二恶英污染食品”事件，超过1000万只肉鸡或蛋鸡被认为受污染而被屠杀和销毁，这一事件造成的直接损失达3.55亿欧元，如果加上与此关联的食品工业，损失已超过上百亿欧元。这起事件不仅导致比利时生产的乳、鸡肉、牛肉等食品的出口在全球范围内受阻，还致使内阁倒台。2001年德国爆发的疯牛病，则导致了卫生和农业部长辞职。

食品安全问题的另一重大影响则是造成食品进出口贸易纠纷。在WTO框架下，欧盟国家曾与美国和加拿大因为激素牛肉案对峙了长达四年的时间，致使美国、加拿大年经济分别损失1.16亿美元、1130万加元。该事件虽以美、加胜诉告终，但由于双方对彼此食品安全体系的不信任，使得欧盟决定对美、加肉食出口税惩罚性增加100%，严重地阻碍了两国农业、畜牧业的出口。

因此，食品安全问题现已成为一个世界性的问题。食品质量安全事件的发生给民众造成了巨大的恐惧和心理障碍，甚至形成社会性恐慌，因为担心食品质量安全而不敢或减少食品的食用，造成营养摄入不足和营养不良。同时，食品安全问题也给受害企业带来了严重的经济损失，因食品质量安全事件而破产的企业不断增加。另一方面，世界经济和社会的发展正在改变人们的饮食习惯和观念。公众对健康和生活质量的重视导致了民众对于安全无害产品的需求越来越大，提升食品质量安全水平已经成为世界各主要国家共同关心的重大课题。

（二）各国纷纷完善食品安全保障措施

为了提高食品安全，避免环境污染毒害物质进入食品，避免食品生产加工和流通中的安全隐患，各国政府和相关机构纷纷采取措施，从技术与管理体系、政府制度保障等方面监督食品质量，保障食品安全。

1技术与管理体系

危害分析与关键控制点HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）技术体系。HACCP技术体系是目前国际上通用的实施产品食品质量控制的方法。2000年1月欧盟发表了“食品安全白皮书”，决定制定一套连贯、透明的法规以加强“从田间到餐桌”的管控。同年7月，欧盟委员会决定把“从田间到餐桌”的全过程管理原则纳入卫生政策，强调食品生产者对食品安全所负的责任，并引入HACCP体系，要求所有食品和食品成分具有可追溯性。

ISO9000质量体系。ISO9000质量体系是集设计、开发、生产、安装、服务、检验和试验为一体的质量保证模式。它的特点是规范化和程序化，强调企业内部管理，每项工作落实到人，有严格的文字记录。全球已有近100个国家和地区将ISO9000转化为本国标准。发达国家将企业是否通过ISO9000认证作为“合格供应商”的基本依据和条件。

良好操作规范（Good manufacturing practice，GMP）。GMP是食品生产、加工、包装、贮存、运输和销售的政府强制性规范性卫生法规。作为一种食品安全和质量保证体系，GMP对食品生产涉及到的机器、厂房等硬件和管理制度、管理组织等软件进行了规范。目的是确保人员、建筑、设施、设备以及制度方面能够符合良好的生产条件，预防食品在不卫生的条件下，或在可能引起污染或变质的环境中操作，确保食品生产过程的安全。

卫生标准操作程序（Sanitation standard operation procedure，SSOP）。SSOP是食品生产加工企业根据有关法律法规及GMP的要求制定的主要控制生产加工过程中卫生污染问题的指导性技术文件。主要通过卫生监控、卫生纠正及各种记录来控制生产加工过程中的卫生污染现象。

转基因产品标识。转基因食品是近年来逐渐进入公众视野的影响食品安全的一个因素。欧盟管理非常严格，通过制定和颁布法律法规、技术标准，限制转基因农产品和食品的大量进口，同时，发展转基因食品安全检测技术，利用科学先进的转基因农产品检测手段对转基因农产品设置技术壁垒。同时，针对转基因食品的大量进口实施转基因产品标识制度，利用醒目的转基因标识来提醒消费者，给消费者以选择的自由，这实际上也起到了限制转基因食品的目的。

建立食品可追溯系统。欧洲疯牛病的出现，从根本上动摇了消费者以往对于食品质量安全的信心。从此以后，克服疯牛病带来的食品质量安全危机以及由此带来的社会性的食品质量恐慌，就成了欧盟及主要成员国农业政策中最为重要的一个目标。疯牛病在欧洲的蔓延则更增加了解决这一问题的紧迫性。

2政府制度保障

欧盟和美国。近年来，为了应对不断出现的食品质量安全事件，欧盟和美国围绕食品质量安全出台了一系列新的法规、指令，食品质量安全管理体制不断完善。从欧共体开始，食品质量安全就构成了欧洲法律主体的一部分。此后，为了应对不断出现的食品质量安全问题，欧盟不断对食品质量安全管理体制和手段进行创新。2002年1月，欧盟理事会和欧洲议会正式通过一项关于成立欧盟食品安全管理局的法规，该机构将在加强“从田间到餐桌”的控制和提高科学建议体系的能力方面发挥重要作用。再加上欧盟已经建立的各种政府或组织间的纵向横向管理监控体系，目前欧盟已形成了食品安全、动物健康与福利、植物健康等方面的法律体系，包括食品立法（一般卫生与控制、标识、添加剂、调味品等）、兽医问题（动物健康、动物福利、动物识别与注册、内部市场控制体系、外部边境控制、动物制品企业的公共健康要求等）、植物检疫立法（植物健康、植物卫生、有害生物、农药和污染物等），以及动物营养（复合饲料、控制、检测、污染物等），适用于欧盟所有成员国和部分出口动物、动物制品、植物和植物制品到欧盟的第三国。

日本。日本政府对农产品质量安全高度重视，其农产品质量安全相关法律法规健全，部门分工明确，标准检测认证体系完善。

在法律制定、修订方面，2003年日本新颁布了《食品安全基本法》，该法是统管食品安全的基本法。基本法主要明确了三个方面的内容：一是国家、地方政府、食品生产经营者和消费者在食品生产供应和消费中的责任和义务；二是国家制定政策时，要事先就食品对健康的影响进行评估，紧急情况下，制定暂定政策，之后马上实行评估；三是成立内阁食品安全委员会。同时，修订了《农林水产省设置法》《食品卫生法》《JAS法》《肥料管理法》《农药管理法》《兽药管理法》《动物防疫法》《饲料安全法》《疯牛病管理特别措施法》和《新食品加工临时措施法》，通过修订标准、严格管理投入品等措施，加强对食物源性危害因素的控制和管理。

在管理体制方面，调整机构设置和职能分工。按照《食品安全基本法》规定，于2003年7月1日成立内阁食品安全委员会，专门负责食品安全风险评估、处理食品安全危机、实施风险交流。在此基础上，农林水产省和厚生劳动省制定相应的管理政策措施并实施风险管理。根据修订的《农林水产省设置法》，农林水产省将产业发展和安全管理职能分开，专门成立了消费安全局，主要负责国内生鲜农产品生产环节的质量安全管理，包括农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品生产、销售与使用环节的监督管理；进口农产品动植物检疫；国产和进口粮食的安全性检查；农产品品质、认证和标识的监督管理；农产品加工中HACCP方法的推广；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息（包括消费者反映）的搜集、交流；土地污染控制；转基因管理等。

韩国。韩国的农产品质量安全管理是以保护消费安全为核心，以提高品质和市场竞争力为重点的发展格局。在农林部，农产品质量安全管理在全国实施的是垂直管理。农林部内设的农产品质量管理局、畜产品质量管理局和粮食管理局负责农产品质量安全方面对策的拟定、法律法规的制定和财政预算的编制。同时，农产品质量安全管理的实施由农林部下属的国立农产物品质管理院和兽医科学检疫院负责。

二、国内食品安全现状

（一）我国食品安全问题

作为处于经济快速发展阶段的发展中国家，我国的食品安全状况正经历许多发达国家曾经历过的阶段，具有以下四大特点：

一是食品安全问题发生高频化。2004年以前我国的食品安全重大事件一般保持在每年1至2件的频率，但从2004年阜阳劣质奶粉事件开始，此类事件快速增长，2011年此数字已发展至7—8件。食品安全事件也从过去的粮油肉禽蛋菜、豆制品、水产品类等传统主副食品，扩展到水果、酒类、干货、奶制品、炒货食品等，呈立体式、全方位态势。

二是食品危害程度加深化。目前，食品安全问题已从食品外部的卫生危害走向了食品内部的安全危害，食品问题已从过去的食品细菌总数深入到食品内部的农药、兽药、化肥、添加剂、激素等残留。

三是食品安全问题发生的主体知名化。前些年，食品安全问题多发于一些“三无”小厂，而自2008年开始，包括双鹿、蒙牛、双汇、肯德基、麦当劳、雀巢等大型企业接连落马，在经济杠杆的作用下，商家不遗余力的追求利润最大化，泯灭良知，欺骗大众对其品牌的信任。

四是制毒制劣的手段多样化。制毒制劣的手段越来越多样、越来越“深入”、手法越来越隐蔽，从食品外部走向内部、从物理的走向化学的。从曝光的有毒有害食品看，犯罪分子制毒制假手法花样翻新、五花八门，达到“不怕你做不到，就怕你想不到”的可怕境地。

（二）我国食品安全问题频发的原因

纵观食品问题发生种种现状，其发生源头主要因素有以下几方面：

一是农村衰败。食品危机的根源在于经济发展重心的失调，导致农村的衰败和萧条。虽然我们日常食用的食物大多数来自于加工品，但实际大多数原料终究还是来自于土地，来源于农村。近十年来，我国城市化进程发展飞速，大量青壮劳动力大规模外出务工，导致我国本已不高的农村生产力进一步下降，实际生产能力增长速度难以达到需求增长水平。同时，由于城乡差距拉大，农村人们的生活水平偏低，务农给农民带来的收入相当有限，多数连解决自己的温饱问题都较为困难，因此多数生产者会选择追求更多利益而放弃追求质量，造成食品质量进一步下降。例如近些年频频发生的“瘦肉精”事件，很大程度是由于农村的家畜饲养户收入有限且养猪收益率也不高，尤其是猪产出的肥肉价格更低，因此为了追求更多收入，养殖户选择给猪饲料中添加瘦肉精，提高猪的瘦肉率，从而变相达到“增产增收”目的。

二是诚信缺失，过渡追求“短、平、快”，人为影响食品质量。食品安全本是社会诚信的底线，可如今我国社会金钱至上，道德滑坡严重，底线摇摇欲坠并屡屡被戳破。中国农业本质是以小农经济为主，但患上了“大农业病”，过分追求规模，降低质量；反季节果蔬生产，加剧农产品药物、激素等化学品残留；讲究动物“速成”生长，将鸡鸭类生长周期缩短至20多天，猪出栏时间减至不到3个月；有的食品生产或加工企业无视法律法规，在食品中添加过量的非食用物质或添加剂。在2011年的“染色馒头”事件中，当央视记者询问生产者是否会吃自己做出的馒头时，得到的回答是“我不会吃的、打死我都不会吃，饿死我都不会吃！”。试想连生产者自己都不吃的东西，却给广大老百姓吃，可见社会道德的缺失程度。

三是供应链体系过长，过分复杂。随着全球化和社会分工的进一步发展，自给自足的状态被打破，生产者和消费者分离，食品生产活动已不再可能由一个企业或团体独立完成，而由很多地区和环节拼合而成。这一方面优化了资源配置，提升了社会生产力水平，但另一方面给食品安全管理控制带来了诸多困难，并增加了食品问题发生的潜在概率。由于供应链复杂，且环节增多，使得产品在原料采购、生产、加工、储运、检测和消费等供应链节点出现问题概率增大，多一生产环节也就多一份安全风险。例如2011年发生的塑化剂事件，对饮料生产商来说起云剂是合理的添加剂，生产商只需检查起云剂是否达标即可，但起云剂生产会经过多个环节，其中某个上游环节企业在原料中添加了塑化剂，而塑化剂不是下游饮料生产商的检测项，最终导致生产的饮料塑化剂超标，极大危害了消费者的健康。

四是认识不足。一方面，消费者缺乏食品方面的常识，也可能会导致食品安全事件的产生。由于收入有限，对于同样的食物，我国相当一部分消费者往往购买便宜的、特价的，而此类商品很多质量低下、无保证，因此客观上为问题产品的销售打开了门路。此外，如果消费者缺乏科学饮食的常识，也可能会引发食品安全事件的产生。例如，在2009年8月—2009年10月北京丰台区发生的多起扁豆中毒事件，发病人数达64人，而调查表明这些人中毒原因只是烹饪不当，未将扁豆煮熟，而导致中毒。另一方面，生产者缺乏食品方面的常识，也是导致食品安全事件产生的重要因素。目前，国内相当一部分食品加工作坊的食品加工工艺非常粗糙，生产设备极其落后，但生产者自认为产品安全可靠，忽视质量安全，甚至根本没有质量安全的概念。例如，2003年爆发的金华火腿“敌敌畏”事件，当地很多作坊多年来一直使用敌敌畏浸泡火腿，以防止蚊虫叮咬变质，而忽视了该药物对人体胃黏膜的巨大危害，从而产生了重大的安全事件。

五是监管效率低，配套法规、标准滞后。首先，我国的食品监管一直采取分段管理为主、品种管理为辅的方法，在实际操作过程中，各职能部门之间要么会出现争着监管、重复执法的现象，要么会出现争着不管、相互推诿扯皮的现象，这就给某些食品行业违法生产、销售不合格产品提供了可乘之机。其次，我国现有法规、组织体系对食品安全造成危害者惩罚程度过低，震慑力不够，因此未能对食品安全事故频发的现象产生实质性的遏制作用。最后，食品标准是确保食品安全的基础，我国的食品标准还比较滞后，突出表现在许多指标低于国际标准，如污染物限量、农药残留量、食品添加剂等限量就超出国际安全标准，例如国际通用的食品安全标准（CAC）在发达国家的采用率在90%左右，而我国仅在40%左右。

（三）我国应对食品安全建立的保障措施

我国政府对食品安全问题非常重视，将食品质量安全视为重要的“民生问题”，从而下决心依法加强治理和整顿，2009年出台了新的《中华人民共和国食品安全法》，国务院设立了食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，以分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。

1进一步完善食品质量安全监管制度

从2001年起，国家质检总局借鉴国外成功经验，按照事前审查与事后监督相结合，分类管理、分步实施等原则，从准入与强行检验两方面着手，建立了一套符合社会主义市场经济要求、行之有效的国内食品质量安全监管机制。

一是推行了食品生产准入制度。根据2002年国质检监函《关于进一步加强食品质量安全监督管理工作的通知》要求，2002年5月国家质检总局开始对大米、小麦粉、植物油、酱油、醋5类食品实行市场准入制度，标志着我国食品质量安全市场准入制度的正式实施。根据《加强食品质量安全监督管理工作实施意见》的规定：“凡在中华人民共和国境内从事食品生产加工的公民、法人或其他组织，必须具备保证食品质量的必备条件，按规定程序获得《食品生产许可证》，生产加工的食品必须经检验合格并加贴（印）食品市场准入标志后，方可出厂销售。

二是对食品出厂实行强制检验。其具体要求有三个：1）那些取得食品质量安全生产许可证并经质量技术监督部门核准，具有产品出厂检验能力的企业，自行检验其出厂的食品。实行自行检验的企业，应当定期将样品送到指定的法定检验机构进行定期检验；2）己经取得食品质量安全生产许可证，但不具备产品出厂检验能力的企业，按照就近就便的原则，委托指定的法定检验机构进行食品出厂检验；3）承担食品检验工作的检验机构，必须具备法定资格和条件，经省级以上（含省级）质量技术监督部门审查核准，由国家质检总局统一公布承担食品检验工作的检验机构名录。

2加强食品安全标准体系建设

2001年，我国《国民经济和社会发展第十个五年计划发展纲要》中提出：“加强农业质量标准体系、农产品质量检测检验体系和市场信息体系建设，加快制定或修订农业行业标准和重要农产品质量标准，推广采用国际标准，创建农产品标准化生产示范基地。”

食品安全标准体系是指以系统科学和标准化原理为指导，按照风险分析（包括风险评估、风险管理、风险交流）的原则和方法，对食品生产、加工和流通（即“从农田到餐桌”）整个食品链中的食品生产全过程各个环节影响食品安全和质量的关键要素及其控制所涉及的全部标准，按其内在联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体。通过实施食品安全标准体系，从而实现对食品安全的有效监控，提升食品安全整体水平。

我国食品安全相关标准由国家标准、地方标准，行业标准以及企业标准组成，包括强制性标准和推荐性标准。在标准管理上，主要由TC64全国食品工业标准化技术委员会和TC313全国食品安全管理技术标准化委员会负责标准的制定和管理工作，初步形成了标准的制定和管理体系，基本能够服务于食品安全监管和控制。

3发展无公害农产品、绿色食品与有机食品认证体系

无公害农产品、绿色食品和有机食品是现阶段我国农产品认证的基本类型，三者都属于安全农产品范畴，是农产品质量安全工作的重要组成部分，目前已形成了“三位一体、整体推进”的发展格局。无公害农产品突出安全因素控制，绿色食品既突出安全因素控制，又强调产品优质与营养。无公害农产品是绿色食品发展的基础，绿色食品是在无公害农产品基础上的进一步提高。有机食品注重对影响生态环境因素的控制。三者相互衔接，互为补充，各有侧重，共同发展。

绿色食品是对具有无污染的安全、优质、营养类食品的总称，是指按特定生产方式生产，并经国家有关的专门机构认定，准许使用绿色食品标志的无污染、无公害、安全、优质、营养型的食品。无公害农产品是指产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范的要求，经认证合格获得认证证书并允许使用无公害农产品标志的优质农产品及其加工制品。有机食品指来自有机农业生产体系，根据有机农业生产的规范生产加工，并经独立的认证机构认证的农产品及其加工产品等。

4实施食品安全追溯

相比发达国家，我国食品安全可追溯制度建设虽然起步较晚，但在试点推进阶段取得了一定成就，在茶叶、肉类等重点领域成功实施了食品追溯。然而，食品追溯缺乏统一的规划及相关技术和管理标准，亟需建立我国食品安全可追溯体系，实施与国际接轨的食品追溯技术，制定食品追溯标准和管理办法。

在食品安全追溯平台方面，各相关机构纷纷建立了基于其核心业务的追溯平台。农业部在“农垦农产品质量安全信息网”基础上积极建立地方食品安全追溯平台，利用食品上的20位追溯码获知食品生产流通环节的信息。例如北京市农业局借助“食用农产品追溯平台”对农产品质量安全实施管理，界定生产与经销主体责任，保障消费者知情权。目前在蔬菜品种上选择部分企业先行试点，主要实现农产品生产、包装、储运和销售全过程的信息跟踪。中国物品编码中心推出的“国家食品安全追溯平台”，采用条码及自动识别技术，能实现食品安全信息的溯源，目前已覆盖全国5万家食品企业的15万种产品信息，包括肉、禽、蔬菜、水果、海产品等13个大类（追溯平台网站safefood.gs1cn.org上有全部类别）。如果食品属于这13大类，却无法查到相应信息，那么该食品就有可能“身份不明”了。除此之外，商务部，食品药品监督管理局也正在筹备组建相关食品的追溯平台。

在食品安全追溯标准方面，国家标准化管理委员会于2008年7月底已正式批准全国食品安全管理技术标准化技术委员会下的食品追溯技术分技术委员会（SAC/TC313/SC1，简称食品追溯技术分标委）成立，以开展我国食品安全追溯领域内的标准化工作。目前我国食品安全追溯标准体系架构已初步搭建,而且已经制定了《食品可追溯性通用规范》和《食品追溯信息编码与标识规范》等多项国家标准。