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我国食品安全保障体系

发布时间:2012年06月17日 来源:条码与信息系统2012第3期 作者:中国物品编码中心 刘佳 中国物品编码中心河南分中心 廖权虹

食品安全关系广大人民群众的身体健康和生命安全,关系经济发展和社会稳定,建立完善的食品安全保障体系是维护社会稳定的客观需要。食品安全保障体系包括:法律法规体系、食品安全监管体系、食品安全检测体系、食品安全追溯体系、食品安全标准体系等。

一、食品安全保障体系的参与主体

我国食品安全保障体系是由政府、企业、消费者共同参与构成的、涉及多部门、多层面、多环节的系统工程,包含了食品安全监督管理认证体系、食品安全检测体系、食品安全可追溯体系、食品安全标准体系以及食品安全信息网络平台等。其中,食品安全监管体系由政府主持建设,并通过推进食品安全风险评估评价、食品市场准入规制、食品质量认证与食品安全检验检测等工作实现对食品质量安全的政府层面保障。食品安全可追溯体系的建设将由企业作为实施主体,政府辅助监管。食品安全标准体系贯穿于整个食品安全保障体系之中,为各项工作的实施提供标准化指导和基础技术支撑。以上几大体系借助于食品安全信息网络平台共同作用,并与之构成我国食品安全保障体系。通过在食品安全网络信息平台上公开食品安全信息,增加我国食品安全保障工作的透明度,可真正做到全民监督;同时将食品安全科技推广与宣传到全社会,将我国食品安全保障由被动实施变为主动实施,真正提高我国食品消费市场消费者信心指数,推动我国食品经济发展。

在食品安全保障体系中,政府、企业、消费者以及第三方服务中介承担着各自的角色,发挥着不同的作用。

1.政府部门

在抓食品质量安全方面,政府的首要责任就是创造企业生存和发展的法制化、有序化的市场环境。通过加强法制建设,完善各类立法,加大对不法生产企业和个人的打击处罚力度,严格监督和规范市场经济秩序。同时致力于全面提高全民的质量安全意识,积极营造全社会重视质量安全的浓厚氛围,构建更为科学合理的质量安全监管体系和机制,使企业行为和市场竞争在公正的法律框架下有序地进行。

我国《中华人民共和国食品安全法》已经明确了中华人民共和国卫生部、中华人民共和国农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、中华人民共和国国家工商行政管理总局五个部门对食品安全保障的职责,以全面完善食品安全监管链条。总体来说,卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。农业部负责农产品生产环节的监管。国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口环节食品安全的监管。国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管。国家食品药品监督管理局负责餐饮消费环节和保健品食品安全监管。各部门应全面履行自身的法定职责,加强相互间的配合衔接,联手共筑食品安全防护网。

2.食品生产企业

企业是产品生产及市场竞争的主体,是产品质量安全的第一责任人。企业要牢固树立质量第一的意识以及企业是产品质量安全的第一责任人的意识。要本着对广大消费者的生命健康安全高度负责的态度,时刻把质量和安全摆在企业现实及未来发展战略第一位。食品生产企业要认真严格地把好原料进厂关和产品出厂关,销售企业要严格把好进货关,以此来确保让广大的消费者吃得放心、安心。企业要牢固树立以诚信为本的社会责任意识。  

目前,我国重点产品生产企业逐步建立了企业产品质量安全主体责任合规检查系统,该系统由政府监管、企业自律和内部追溯管理三层构成。食品企业按照加工过程建立食品生产记录,上报第三方检验、预警分析等所需数据供监管部门进行现场审核,落实企业信息采集与上报的主体责任。并在企业内部追溯管理中,记录原辅材料采购、进厂检验、生产加工、成品检验包装等食品生产流通供应链各环节生产责任人,备案产品信息。通过该系统,企业能够迅速建立合规的食品质量管理体系,记录食品质量安全主体责任信息,真正落实生产企业质量安全责任主体。

3.食品流通企业

食品流通企业主要负责产品出厂至消费者的供应链环节,包括食品的包装、运输、仓储、零售等过程。食品作为人民生产生活的必需品,从出厂到消费者存在二次污染、环境条件不达标、二次包装等问题。食品流通企业要建立和完善进货检查验收、索证索票、购销台账、不合格商品退市等管理制度与食品质量管理系统,确保食品质量安全。我国工商总局颁布的《食品流通许可证管理办法》中明确规定在流通环节从事食品经营的企业,应当依法取得食品流通许可。食品流通企业要具有合理的设备布局和工艺流程,防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染,避免食品接触有毒物、不洁物。食品流通企业需具备食品安全专业技术人员、管理人员一级保证食品安全的规章制度。目前,我国部分食品流通企业与大型食品销售连锁机构已开展重点食品流通相关数据的录入工作,及时发现和召回问题食品,确保食品在流通过程中的质量安全。

4.消费者

消费者是食品质量安全的出发点和落脚点,是食品安全最敏锐的察觉者和最切身的体验者,因此,要保障食品安全,不仅要靠企业的诚信自律和政府的监管,还应充分发挥消费者的力量。

随着信息技术的迅速发展和商务模式的不断创新,各种智能终端成为消费者查询、上报食品质量安全信息的主要工具。目前,沃尔玛、TESCO等大型物流企业在鲜蔬果区设置了查询终端,消费者通过扫描产品上的追溯条码即可获知该产品从原材料到生产和运输的相关信息,使得消费者能够辨别产品保质期、来源、认证等关键信息,提高消费者对产品的辨识能力,保障安全食品的销售,从而促进食品安全监管系统在企业中的应用。其次,智能手机的出现成为消费者监督举报不合格食品的有效工具,营造良好的食品安全人人有责的社会氛围,提高全社会的安全意识,是食品安全保障体系建立不可或缺的重要部分。

5.第三方服务企业

食品安全保障第三方服务企业主要包括负责搭建及维护食品安全信息网络平台的IT企业、负责面向企业的认证及培训企业、负责食品安全保障方案设计的咨询性公司。随着食品安全保障第三方服务企业业务成熟度的不断提高,逐步出现了具备食品安全保障综合服务能力的综合性服务公司,业务范围覆盖上述所提食品安全保障相关业务。在市场初期,政府可提供良好的政策导向,推动我国食品安全保障第三方服务市场的发展。政府需建立监管制度和策略保证对市场实施有效监管,即保证市场开放性有序性,同时也应尽力避免因垄断及市场逆向选择下造成的市场萎缩。

 

二、食品安全法律法规体系

制定有关食品安全的强制性法律和法规是现代食品控制体系的基本组成部分。有关食品安全法律一般包括:不安全食品的法律界定;销毁不安全食品的强制性手段;对有关责任方的处罚措施等。现代食品法律不但应包括各类保障食品安全的规定,而且还应赋予食品主管部门在法律框架内采取预防性措施的权利。除了立法之外,政府还必须制定和修订食品标准,近年来,许多规范性的具体标准被更为广泛适用的通用标准所取代。

有关食品生产、加工、仓储、运输、流通和进出口的法律、法规、规范性文件构成的有机体系,称为食品安全法律法规体系,目前中国食品安全法律法规体系的核心是2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》。

《中华人民共和国食品安全法》于2009年6月1日起实施。食品安全法是适应新形势发展的需要,为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题,更好的保证食品安全而制定的,其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度,明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

食品安全法共10章、104条,推行“从农田到餐桌”的食品安全全程控制,形成以一个监管部门为主,其他部门履行相关职责并相互配合的监管模式,为全面加强食品安全监管工作,提高食品安全水平,提供了强有力的制度保证。食品安全法确立了食品安全风险监测和评估制度,由国务院卫生行政部门会同国务院其他有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划,并将风险评估结果作为制定或者修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据;进一步明确了对食品安全实施分段监管的体制;明确国家食品安全标准由国务院卫生行政部门负责制定和公布,从制度上确保了食品安全标准的统一;进一步强化了生产经营者作为保证食品安全第一责任人的社会责任,即生产、流通、餐饮服务许可制度、索票索证制度、企业食品安全管理制度、食品召回和停止经营制度;加强了对食品添加剂、保健食品的监管;规范食品检验工作,食品检验机构需要取得国家资质认定后,方可从事食品检验活动;加强了对食品进出口的管理;加大了对违法食品生产经营行为的处罚力度;完善食品安全事故的处理机制,即报告制度、事故处置和责任追究。

纵观中国目前有关食品安全的法规现状,形成了由《中华人民共和国食品安全法》为主导,《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中国人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》和《中华人民共和国动物防疫法》等基本法律为补充,以及数部单行的食品安全行政法规(比如《食品安全行政处罚办法》、《肉与肉制品管理办法》和《查处食品标签违法行为规定》)为配套的法律体系。

 

三、食品安全监管体系

目前我国对食品安全质量规制采用的主要方法有食品生产市场准入制度、食品质量认证制度和食品质量安全检测规制三种规制方法,尚未建立完整的食品召回制和食品追溯制。

1. 食品生产市场准入制度

市场准入规制是食品质量监管体系的重要内容。目前,我国的市场准入规制主要包括以下方面的内容:

第一,食品生产许可规制。食品生产许可规制是工业产品许可证制度的一个组成部分,是食品质量安全市场准入规制的主要内容,它规定:从事食品生产加工的公民、法人或其他组织,必须具备保证产品质量安全的基本生产条件,按规定程序获得食品生产许可证后方可从事食品生产,没有取得食品生产许可证的企业不得生产食品,任何企业和个人不得销售无证食品。

第二,食品卫生许可规制。食品卫生许可是《食品安全法》赋予卫生行政部门的一项重要职能,其设置和具体的规定直接影响到食品生产经营活动能否开展。食品卫生行政许可包括对机构、人员、产品的许可三类:一是食品生产经营企业资格的规定。二是食品从业人员的健康许可。三是保健食品、新资源食品和食品添加剂新品种等健康相关产品的许可。

第三,食品安全评价许可规制。食品安全评价许可是由相关食品质量规制部门对某些商品(如进口食品和转基因食品等)的安全等级进行评价,食品企业依据相关规定申请并获得批准安全评价证书,只有获得该证书的企业生产的食品才允许进入市场流通。

第四,食品安全标识规制。标识规制有两个层面:一是宏观层面的标识管理,国家实行按目录准入;二是微观层面的标识管理,是指按标签和标识内容准入,不按规定标示或未标识的食品是不准进入市场流通。所谓流通环节食品安全目录准入规制,是指工商部门将质检部门形成的《食品生产许可证》目录作为允许进入市场的食品目录的一种规制。在这一规制方式下,食品销售企业根据目录选择进货,不得从目录以外的食品生产企业进货,食品零售商及中间消费者根据目录从批发市场进货,工商部门依据目录对食品销售企业销售的食品进行检查,消费者根据标识选购食品,实现自我保护。《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》规定,实施食品质量安全市场准入制度管理的食品,首先必须按规定程序获取《食品生产许可证》,其次产品出厂必须经检验合格并加印(贴)食品市场准入标志。没有食品市场准入标志的,不得出厂销售。

2. 食品质量认证规制

食品质量安全标准规制实质上是从标准方面规范食品质量,形成完整的食品质量安全认证体系。与其他质量管理体系不同的是,食品生产质量认证至今还没有形成国际标准,其理论和规范还在不断发展中,但是全球大多数国家和地区形成共识,认为HACCP(危害分析与关键控制点)是进行食品质量监控的有效认证体系,目前国际己有许多认证组织在进行HACCP管理体系的认证。另有两种在世界范围内应用广泛的食品质量安全认证体系GMP(Good Manufacturing Practice)和ISO(International Standardization Organization)。

HACCP及其认证。表示危害分析的关键控制点,这些点能够确保食品在消费的生产、加工、制造、存储和食用等过程中的安全,在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。这种方法可以识别食品生产过程中可能发生的危害环节,通过适当的措施防止或控制食品生物的、化学的、物理的污染或条件所引起潜在的健康的负面影响,通过对加工过程的各个环节进行监视和控制,可以有效保障食品安全,降低危害发生的概率。

GMP。GMP是一种特别注重在生产过程中实施对产品质量与卫生安全的自主性管理制度,是一种具有专业特性的品质保证或制造管理体系,称为“良好作业规范”,或“优良制造标准”。GMP是一套适用于制药、食品等行业的强制性标准,要求企业从原料、人员、设施设备、生产过程、包装运输、质量控制等方面按国家有关法规达到卫生质量要求,形成一套可操作的作业规范帮助企业改善企业卫生环境,及时发现生产过程中存在的问题,加以改善。简单的说,GMP要求食品生产企业应具备良好的生产设备,合理的生产过程,完善的质量管理和严格的检测系统,确保最终产品的质量符合法规要求,减少生产事故的发生,确保食品安全和品质稳定。

ISO认证。ISO 22000是一个国际认证标准,其中定义了食品安全管理体系的要求。它适用于所有组织、可贯穿整个供应链——从农作物至食品服务、加工、运输、储存、零售和包装。ISO 22000标准试图为需要符合并超过世界范围内食品安全规则的公司定义出食品安全管理要求。该标准涵括了所有消费者和市场的需求。它加快并简化了程序,而无需折衷其他质量和食品安全管理体系。

ISO 22000创造了一个和谐的安全标准,在全世界范围内都得到了认可。ISO 22000规定了一个食品安全管理体系的要求,并结合公认的关键元素,以确保贯穿食品供应链直至最后消费点的食品安全,包括提供国际范围内,贯穿供应链的互动交流;符合HACCP原则——危害分析、确认主要控制点、建立危害链接,监测,确立纠正措施、保存记录、确认;协调好自发的和必要的标准;按照ISO 9001:2000建立一个结构体系管理与过程控制等。

绿色食品认证。绿色食品是遵循可持续发展原则,按照特定生产方式生产,经专门机构认定,许可使用绿色食品标志商标的无污染的安全,优质,营养类食品。绿色食品的优质特性不仅包括产品的外表包装水平高,而且内在品质优良,营养价值和卫生安全指标高。无污染,安全,优质,营养是绿色食品的特征,但允许有限制使用化肥,农药,激素等。

QS认证QS是食品“质量安全”(Quality Safety)的英文缩写,带有QS标志的产品就代表着经过国家的批准所有的食品生产企业必须经过强制性的检验,合格且在最小销售单元的食品包装上标注食品生产许可证编号并加印食品质量安全市场准入标志(“QS”标志)后才能出厂销售。没有食品质量安全市场准入标志的,不得出厂销售。

有机食品认证。有机食品认证是指来自于有机农业生产体系,根据国际有机农业生产要求和相应的标准生产加工的,即在原料生产和产品加工过程中不使用化肥、农药、生长激素、化学添加剂、化学色素和防腐剂等化学物质,不使用基因工程技术,并通过独立的有机食品认证机构认证的一切农副产品,包括粮食、蔬菜、水果、奶制品、畜禽产品、蜂蜜、水产品、调料等等。

3. 食品安全检测体系

食品质量检测是指以国家法律法规和有关标准为依据,结合物理、化学、生物化学的一些基本理论和各种技术,判断食品安全、质量合格与否的主要手段。其对食品质量安全评价、市场监管和产品贸易等方面担负着重要的技术支撑责任,对保证食品质量安全、提高食品生产水平起着重要的保障作用。食品检验检测体系则是保障食品安全的重要保障基础,是政府有效监督食品安全过程中的一个重要环节,也是政府实施食品安全管理的重要手段。

我国食品检验检测体系承担着为政府提供技术决策、技术服务和技术咨询的重要职能,在保障食品安全、促进食品结构战略性调整和提高食品市场竞争力等方面有重要的作用和地位。现阶段,我国的食品检测体系有如下特点。

一是初步建立了较为全面的检测技术体系。近年来我国逐步加大食品检验检测方法投入力度,完成了超过1000项针对污染物、添加剂、农兽药残留等有害物质的测方法。购置了大量的针对农药残留检测、兽药、鱼药残留检测、有毒有害元素及其价态分析检测、致病菌检验、细菌鉴定、转基因农产品检测、农产品品质和营养成分检测等方面的检测仪器,形成了涵盖生物性危害、化学性危害和物理性有害物质检验检测的较为全面的食品检测体系

二是初步建立了食品质量安全检测网络。经过多年的努力,我国食品安全检验检测体系框架已基本搭建完毕,食品检验范围不断扩大,食品检验机构数量不断增加,食品检验主管部门及其检验检测能力也成上升趋势,能够基本满足政府监管以及食品生产、加工、流通、消费和进出口领域质量安全检测需要。食品检验检测机构建设方面,已初步形成了以“国家级检测机构为龙头,省级检测机构为骨干,地(市)、县级检测机构为基础”的食品产业质量检测体系的基础框架。针对进出口食品检测方面,设置出入境检验检疫三级(国家、区域、常规)食品检验实验室281个,承担我国进出口食品的日常检验,确保国门安全;针对国内食品检测方面,建立(国家、省、市、县)四级食品综合检测机构5000多个,承担国内生产加工产品质量监督检验、食品质量状况分析、标准制修订和突发事件应急检测等工作,为国家履行产品质量监督管理职能提供技术保障。

三是初步形成了检测的法律法规和标准支撑结构。食品国家标准、行业标准是开展食品质量安全检验检测的依据。目前我国已颁布实施了《标准化法》、《计量法》、《产品质量法》、《食品安全法》等法律法规,截止2008年底,我国已组织制定食品国家标准965项,行业标准2900项,组建全国食品标准化技术委员会和工作组17个,为食品质量安全检验检测工作的全面开展提供了法律依据。除法律法规外,目前我国已经建立起了一整套成系统的检验方法,如GB/T 5009系列理化检验方法、GB 4789系列微生物检验方法等。除此之外,目前我国也在积极推行HACCP检测技术在食品行业的应用,例如在乳制品、肉类加工食品和粮食类加工食品中己经广泛采用。

4. 食品安全追溯体系

食品安全追溯体系是保障食品安全的重要手段,是食品安全监管体系的重要组成部分。食品安全追溯体系在食品标识的基础上,通过生产企业、流通企业等参与主体,记录食品从原材料购买,到食品加工流通至消费者的全过程供应链信息,实现快速预警,问题产品快速准确召回的目的,保障食品质量安全。食品安全追溯体系在其他章节中已有详细介绍,这里就不再赘述。

四、食品安全标准体系

食品安全标准体系是指以系统科学和标准化原理为指导,按照风险分析(包括风险评估、风险管理和风险交流)的原则和方法,对食品生产、加工和流通(即“从农田到餐桌”)整个食品链中的食品生产全过程各个环节影响食品安全和质量的关键要素及其控制所设计的全部标准,按其内在联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体。通过实施食品安全标准体系,从而实现对食品安全的有效监控,提升食品安全整体水平。

目前,我国食品安全标准共分为8大类:食品安全基础标准(如术语标准等)、食品中有毒有害物质限量标准、与食品接触材料卫生要求标准、食品安全检验检测方法标准、食品安全控制与管理标准、食品安全标签标识标准、特点食品产品标准(有机食品、绿色食品、特殊膳食食品和无公害产品标准)以及其他。这8大类食品安全标准基本构成了我国目前的食品安全标准体系,基本满足食品安全控制与管理的目标和要求,但是标准总体水平偏低,部分标准之间不协调,存在交叉,甚至相互矛盾,这就要求要全面深入的开展食品安全标准体系建设的研究工作。

我国食品安全管理标准由全国食品安全管理技术标准化技术委员会(SAC/TC313)归口管理。该技术委员会主要负责全国食品安全管理领域的基础性、综合性和通用性的食品安全管理和控制技术领域标准化工作,归口管理的标准领域涵盖食品安全管理和控制基础、食品安全风险分析、食品安全危害分析及关键控制、食品生产加工良好操作规范、食品追溯、食品召回等范围。目前该领域的标准60多项,其中国家标准近60项,行业标准近10项。

食品安全管理标准包括危害分析与关键控制点(HACCPP)相关标准、良好操作规范(GMP)相关标准、良好农业规范(GAP)相关标准、绿色食品质量标准体系,GB19630.1-19630.4-2005有机产品标准等标准内容。其中食品生产企业危害分析与关键控制点(HACCP)是一项国际标准,规定了安全的食品管理体系的要求。HACCP系统帮助企业关注影响食品安全/食品卫生的危险因素以及和系统鉴定这些危险的方法。同时它还在食品生产过程中制定和执行在重要控制环节上的重要控制限定,主要对食品加工过程中可能存在的食品安全危害及控制技术制定标准规范,包括农副产品、畜禽类、熟肉制品、乳和乳制品、速冻产品、水产品等几大部分。食品安全追溯是食品安全管理的重要组成部分,食品安全追溯标准隶属于食品安全管理标准。目前我国的食品追溯标准体系采用三层式标准体系的框架结构,标准体系层级及框架雏形如下图1所示。

图1食品安全追溯标准体系框架

图1中,101代表食品追溯领域的通用基础性标准,例如通用的术语和定义,通用的可追溯体系设计与构建以及实施指南等;201从信息的角度入手,主要包括追溯信息记录、编码和标识以及信息交换等标准;202是追溯技术标准方向,囊括了食品追溯涉及到的信息技术应用以及信息化建设手段在内的所有标准,例如条码技术应用指南、射频识别技术应用指南以及信息系统应用开发指南等;203是追溯管理标准方向,主要考虑从追溯评估审核、追溯操作规范的角度进行标准化构建;204是追溯的服务标准,这个方向需要建立在追溯事业发展壮大的基础上,包括追溯咨询认证服务规范等系列标准。

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